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青島要打造世界知名都市圈

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來源:青島新聞網           編輯:李穎

開局之年,青島正加快“謀篇布局”,一系列關乎城市未來的重磅規劃陸續掀開面紗。

6月21日,《青島市新型城鎮化規劃(2021—2035)》(征求意見稿)公開征求意見。這份新版城鎮化規劃勾勒了青島城鎮化的未來藍圖,提出的目標愿景令人充滿期待——

按照聚灣強心、軸帶展開、多極協同空間發展戰略,培育一個城市主中心、三個城市副中心和四個戰略節點,形成多中心、網絡化、開放型城鎮空間形態,打造世界知名的青島都市圈;

堅持“來了就是青島人”的發展理念,持續深化戶籍制度改革,按常住人口規模配置城鎮基本公共服務,維護進城落戶農民的農村合法權益,促進城鎮非戶籍常住人口完全市民化;

倡導開放包容的城市文化,推動城鎮基本公共服務覆蓋未落戶常住人口,建設福利平等、機會公平、全齡友好的包容性城市,提高非戶籍人口的市民身份認同感和城市歸屬感;

青島經濟社會發展的歷程,實際上就是城鎮化的進程。無論是過去,還是未來,城鎮化都始終是青島可持續發展最穩定的動力。

青島“十四五”綱要提出,統籌推進鄉村振興和新型城鎮化,促進城鄉生產要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置,促進城鄉公共服務普惠共享,構建工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。

與上一版規劃有所不同的是,這版規劃鮮明提出,打造世界知名的青島都市圈。

中心城市和城市群成為承載發展要素的主要空間形式,經濟和人口向大城市及城市群集聚態勢明顯。而“發揮中心城市和城市群帶動作用,建設現代化都市圈”,也是中央的既定方針。

提出打造世界知名的青島都市圈,正是順應了這一潮流。這意味著,未來的城鎮化進程中,青島將更多地跳出青島看青島,通過打造都市圈,增強核心城市的輻射力,不斷拓展發展腹地,進而實現在更大的空間和平臺配置資源。

01

城鎮化,青島走向未來的最大動力之一

回首來時路,可以清晰地看到,城鎮化是推動中國發展進程中最大動力之一,也是塑造今天青島的最大動力之一。

城鎮化重塑著城市的面貌,最重要的兩個方面一是城市“體格”的日益健碩,二是人口規模的不斷增加。

近年來,青島城區規??焖贁U張,“大青島”雛形初顯。住建部發布的城市建設統計年鑒顯示,2010年-2019年的十年間,青島城區常住人口從276.28萬人,增長到529.48萬人,增長了92%,幾乎翻了一番;建成區面積從282.33平方公里,增長到758.16平方公里,增長了169%,10年間幾乎長出了兩個“青島”。

與此同時,越來越多的人口進入城市,逐步成為市民。2016年,青島城鎮化水平首次突破70%,邁入城鎮化后期成熟發展階段。2018年,城區常住人口首次突破500萬人,晉級特大城市。第7次人口普查數據顯示,2020年,常住總人口達到1007.17萬人,首次突破1千萬人;常住人口城鎮化率達到76.34%,居全省首位。

如同一個人的成長一樣,城市的生長也是不可逆的,不能任其“野蠻生長”。因而,規劃顯得有尤為必要。

城鎮體系布局示意圖

上一版城鎮化規劃——《青島市新型城鎮化規劃(2014—2020年)》實施以來,青島以開放創新領城鎮化高質量發展全面起勢,灣區型布局、多中心集聚、綠色化發展、共享式服務的特色日益鮮明。

但也存在不少問題和不足——

首先表現為,人口流動活力不足,勞動力結構性短缺。數據顯示,青島人口流動以近域流動為主,對市外人口吸引范圍集中在膠東經濟圈,輻射半徑小,影響力較弱。對年輕高學歷人才的吸引力不足,戶籍遷入以居住落戶和親戚投靠為主,人才引進落戶占比不到三分之一。人口老齡化與少子化加劇,“一老一小”人口比重提升快。勞動年齡人口規模減少與內部老化并存,人口與產業協調發展的結構性矛盾日益突出。

同時,南北與城鄉差距依然較大,協調發展路還很長。北部的平度、萊西為人口凈流出地區,常住人口城鎮化率不足55%,而南部六區均已超過80%,差距明顯。農村居民收入增速雖已超過城鎮,但絕對差距擴大的態勢仍未扭轉。市域生態、農業、城鎮空間統籌布局不夠,環灣地區空間布局離散化,有限發展資源未能實現規模集聚,發展密度不足,土地利用效率整體不高。

生態、農業、城鎮三類空間示意圖

當前和今后一個時期,全市城鎮化發展仍處于重要戰略機遇期,但機遇和挑戰都有新的變化,挑戰前所未有,機遇前所未有。

青島的機遇有很多,尤其是區域全面經濟伙伴關系協定、黃河流域生態保護和高質量發展等重大機遇疊加,為青島提升城市能級拓展了戰略空間。依托重大開放平臺推進制度型開放先行先試,將為青島在更加開放市場條件下探索城鎮化路徑提供先進經驗,對深化城鎮化關鍵領域改革起到重要借鑒作用。

青島面臨的挑戰也是顯而易見的。國內國際雙循環新格局在重塑國內發展空間的同時,也對沿海城市提出挑戰,面對國內發展南北分化、內陸城市加速崛起的新態勢,青島面臨發展不轉則衰、不快則退的競爭壓力明顯上升。受南北相鄰的京津冀城市群、長三角城市群以及省內其他城市競爭,青島對流動人口的吸引力面臨嚴峻擠壓。

但無論形勢怎么變化,有一點可以肯定:城鎮化是現代化的必由之路,是我國最大的內需潛力所在和強大國內市場的源泉,是構建新發展格局的重要支撐;“十四五”期間,誰能充分發揮城鎮化的威力,誰就能在激烈的競爭中贏得主動。

02

“畫圈”是破局的必然選擇

中心城市和城市群從來沒有像今天這樣成為承載發展要素的主要空間形式,經濟和人口向大城市及城市群集聚態勢從未像今天這樣明顯。目前,全國19個城市群承載了我國78%的人口、貢獻了超過80%的國內生產總值。

都市圈在體量和層級上,要低于城市群。對都市圈的普遍定義是,城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態。

作為重塑城市間分工協作格局、驅動中國經濟高質量發展的重要形態,堪稱“C位出道”的都市圈正在飛速崛起。

2019年,包括北京、上海、廣州、深圳等34個中心城市都市圈覆蓋的人口超過8億人,貢獻了占全國總量77.8%的生產總值,實力闡釋了對“中國經濟新增長極”的使命擔當。

甚至有知名學者斷言:“中國已經進入都市圈時代!”

國家“十四五”規劃綱要明確提出,依托輻射帶動能力較強的中心城市,提高1小時通勤圈協同發展水平,培育發展一批同城化程度高的現代化都市圈;并且點了武漢、長株潭都市圈的名,這讓圈內城市歡呼雀躍。

開局之年,各地紛紛舉起都市圈的大旗。

2月,國家發展改革委復函同意南京都市圈發展規劃。南京都市圈成為我國第一個由國家發改委正式批復規劃的都市圈,也是目前唯一的一個明確兩省共建的都市圈。

距離南京300公里外的杭州都市圈也動作頻頻。根據去年年底通過的《杭州都市圈發展規劃(2020-2035年)》,未來杭州都市圈的發展要實現“三步走”和“七個圈”的目標,到2025年,在長三角區域中的競爭力要顯著擴大,成為全國現代化都市圈典范,初步建成國際化大都市圈。

各地布局城市群、都市圈的建設,普遍跳出了“一畝三分地”的傳統思維,打破行政邊界,強化共商共建共享的區域協調發展理念落地。

可見,未來的競爭已經不再是一城一池的競爭,而是城市群、都市圈間的競爭。青島想要在未來的競爭中不“勢單力孤”,也必須善于“畫圈”,善于抱團。

《青島市新型城鎮化規劃(2021—2035)》(征求意見稿)旗幟鮮明地提出,打造世界知名的青島都市圈,可謂順應了潮流趨勢。

目前正在加快一體化步伐的膠東經濟圈屬于城市群的概念,而青島都市圈是其一部分。青島都市圈內部城市間的時空距離更短,聯系更緊密,同城化更現實可行。

青島都市圈的范圍應該如何界定?《山東半島城市群發展規劃(2016-2030年)》提出,青島都市圈由青島、濰坊2市和煙臺市萊陽市、海陽市構成;2030年總人口達到2300萬人,將成為一個具有較強國際競爭力的都市圈。

青島新一輪城鎮化規劃在此基礎上,增加了日照市,提出促進青島、濰坊、日照和煙臺海陽、萊陽等率先同城化發展,推動改革開放先行先試,建設經濟發達、生態優良、生活幸福的現代化都市圈。

規劃還從交通、產業、平臺、公共服務等方面作出部署,著力提升青島都市圈輻射能級——

協同建設立體交通體系,暢通青島中心城區與海陽、日照、高密等周邊地區市域(郊)鐵路聯系;

鐵路重點工程示意圖

促進青煙海洋經濟、青濰臨空臨港經濟、青日循環經濟產業協作帶和交界地帶融合發展,規劃建設青島—濰坊臨空臨港協作區、萊西—萊陽一體化發展示范區;

協同推進功能平臺開放,聯動共建土地資源、科技成果、知識產權、節能減排等同城化交易平臺;

加強基本公共服務共享,推動醫療保險無障礙轉移接續。

內容雖然不多,但都很實。如果能兌現,那青島都市圈的內生力、輻射力都將顯著增強。

03

最大的動力是人

城鎮化的外在表現是城鎮規模的擴張,但其實質人口的市民化。因此,城鎮化的最大動力是人,想要讓城鎮化可持續、有效率,必須以人為中心。

但現實是,人的城鎮化遠遠滯后于土地的城鎮化。2020年,我國戶籍人口城鎮化率約為45%,與常住人口城鎮化率的差距有15%。

伴隨著經濟的突飛猛進,很多城市像攤大餅一樣迅速變大,“土地城鎮化”速度大大快于人口城鎮化。國家統計局數據顯示,2000年至2009年,我國城市建成區面積增長了69.8%,而城鎮常住人口僅增長了35.5%。

國家發改委公布的數據顯示,我國仍有2億多農民工沒有城鎮戶籍,其中很多在城鎮中已居住超過10年,卻享受不到城鎮基本公共服務和社會保障,并沒有真正地融入城鎮生活之中。

青島面臨著類似的問題。2010年-2019年的十年間,青島建成區面積增長了169%,而城區常住人口只增長了92%。

新型城鎮化就是要以人核心。要看到,以人為核心的新型城鎮化,是擴大內需的最大潛力所在,可以充分釋放內需潛力,滿足人民美好生活的需要,為構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局提供有力支撐。

為此,需進一步深化戶籍制度改革,有序推進農民市民化,統籌考慮就業、戶籍、社保、教育等多方面因素,推動常住人口均等享有城鎮基本公共服務,使農民真正進了城,安下心。

這也是青島新一輪城鎮化規劃將“推動非戶籍常住人口全面融入城市”一章放在“優化城鎮化空間布局”之前來講的原因。

規劃提出,堅持“來了就是青島人”的發展理念,持續深化戶籍制度改革,按常住人口規模配置城鎮基本公共服務,維護進城落戶農民的農村合法權益,促進城鎮非戶籍常住人口完全市民化。

規劃圍繞實施更加積極的人口集聚策略、全面深化戶籍制度改革、建設普惠共享的包容城市、維護進城農民的農村權益。這四個方面指向性非常明確,一些提法也很新穎,一些舉措很給力。

比如,順應人口流動規律,暢通產業就業聚人、優質服務引人、優美環境留人三大途徑,加快常住人口機械增長;

在全面放開膠州市、平度市、萊西市落戶限制的基礎上,加快推動市南區、市北區、李滄區、嶗山區大幅放寬落戶限制,黃島區、城陽區、即墨區全面取消落戶限制,以居住和社保繳納年限作為主要落戶依據;

尤其是,“建設普惠共享的包容城市”的提法比較新穎:倡導開放包容的城市文化,以住房保障、子女教育、社會保障為重點,推動城鎮基本公共服務覆蓋未落戶常住人口,建設福利平等、機會公平、全齡友好的包容性城市,提高非戶籍人口的市民身份認同感和城市歸屬感。

應當注意到,現在很多城市雖然放開落戶,但有些農民落戶意愿不足,其深層原因是農村改革滯后,農民擔心進城后喪失農村的土地。

青島新一輪城鎮化規劃對此作出部署:切實維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權,加快戶籍變動與農村權益脫鉤,不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等作為農民進城落戶的條件,促進有條件的農業轉移人口自愿和放心進城落戶。

土地城鎮化容易,人的城鎮化難。應該說,青島這一輪城鎮化規劃(征求意見稿)在人的城鎮化上用了大量的筆墨,力度很大,誠意很足,具有相當的感召力。如果能不折不扣地落地落實,一定會取得立竿見影的效果。

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